Vistas na paisagem

Áreas Classificadas na Mão dos Municípios
Por ANA FERNANDES
Terça-feira, 20 de Julho de 2004

A transferência dos poderes sobre as reservas ecológica e agrícola nacionais para os municípios - uma das principais críticas à proposta divulgada no final de Fevereiro sobre a revisão do estatuto jurídico destas figuras do ordenamento do território - mantém-se na versão final. Embora o ministro do Ambiente tenha dito, na altura, que o estudo feito teria de ser repensado, não foi isso que aconteceu.

Da autoria de uma equipa do Instituto Superior de Agronomia, liderada pelo arquitecto Sidónio da Costa Pardal, a última versão sobre um novo diploma legal para regular a Reserva Ecológica Nacional (REN) e a Reserva Agrícola Nacional (RAN) pouco ou nada modifica a versão entregue ao Governo há quatro meses e meio, reforçando, pelo contrário, as ideias principais.

A divulgação do primeiro rascunho, que era ainda um documento de trabalho, deu origem a fortes críticas por parte de vários sectores, que acusavam o Governo de estar a preparar um golpe de Estado ambiental. Confrontado com um manifesto posto a circular por um grupo de cidadãos, onde se contestava a forma como estava a ser feita a revisão do regime geral da REN e da RAN, o então ministro Amílcar Theias afirmou que o trabalho encomendado a Sidónio Pardal teria "de ser repensado, visto que o primeiro relatório apresentado não correspondeu inteiramente aos termos de referência definidos pelos serviços dos ministérios da Agricultura e do Ambiente".

Mas não foi esse o entendimento de Sidónio Pardal: "Ninguém me mandou rever nada e, como o trabalho já estava em constante revisão, continuei." Por isso, a versão final, a que o PÚBLICO teve acesso, continua a defender a municipalização da REN, alarga o seu âmbito de forma a abranger as áreas protegidas e os sítios da Rede Natura 2000 - representativos da biodiversidade europeia - e deixa de incluir as zonas declivosas e as áreas de infiltração máxima.

Um problema de método

Os signatários do manifesto levantam, antes de mais, uma interrogação sobre os objectivos do Governo em entregar a Sidónio Pardal a revisão do regime jurídico da REN e da RAN. É que este arquitecto paisagista é um conhecido opositor, desde o início, da criação destas figuras do planeamento e tem obras publicadas sobre o que chama "as irracionalidades" destas reservas, uma posição partilhada por muitos autarcas.

Questionado sobre o facto de ter aceite rever a REN e a RAN quando se opõe frontalmente à sua existência, Sidónio Pardal considera que este seu contributo poderá ser "uma saída" para estas figuras do planeamento do território. Os seus críticos contrapõem que o trabalho apenas conduz ao esvaziamento total destas reservas e, portanto, ao princípio do seu fim.

É unânime a necessidade de rever o regime jurídico destas figuras: "A REN é cega porque não só não se conhecem os critérios que conduziram à classificação das áreas como aplicam as mesmas restrições para todas as zonas, quando as realidades são distintas e há actividades compatíveis com algumas áreas que não estão definidas", defende Francisco Ferreira, da Quercus.

A questão é sobre a forma como esta revisão foi feita. A equipa de Sidónio Pardal tinha um caderno de encargos onde eram pedidas uma série de tarefas, entre as quais uma avaliação sobre os resultados da aplicação destas reservas ao território. O resultado foi "um conjunto de reflexões generalistas, de índole essencialmente teórica, sobre diversos temas", como o sistema de gestão territorial, política agrícola e florestal, imobiliário, sistema fiscal, etc, critica a Comissão Nacional da REN num parecer sobre uma versão preliminar.

A origem desta crítica mantém-se na versão final. Frases como "Se se quer ordenar o território, tem que se regular o mercado imobiliário, sobre o qual a RAN e a REN não são inocentes", ou "A paisagem não tem sido estragada pela ocupação selvagem de áreas naturais, mas pela má qualidade dos planos e projectos arquitectónicos e paisagísticos dos empreendimentos" são alguns exemplos. A questão do valor do solo ou a regulação do mercado imobiliário num quadro de disciplina urbanística são também aspectos amplamente estudados.

"Ninguém lhe pediu para fazer uma lei de bases do ordenamento do território", aponta Henrique Pereira dos Santos, um dos signatários do manifesto. A diferença de opiniões entre Sidónio Pardal e os seus opositores tem, sobretudo, a ver com a forma como são encaradas estas figuras.

Um problema de definições

Para o arquitecto paisagista, a REN representa os valores biológicos, embora, mesmo na proposta de diploma legal, não seja apresentado nenhum conceito, tal como não são definidos os objectivos. A RAN, segundo o estudo feito pelo ISA, é "um instrumento de disponibilização do solo agrícola para os agricultores, de fixação da população activa na agricultura, de valorização da paisagem, de melhoramento da estrutura fundiária e como contributo para a agricultura familiar mesmo quando destinada ao auto-consumo".

Esta visão é a diametralmente oposta à dos legisladores que criaram estas reservas e à dos seus defensores. "Os valores biológicos estão nas áreas protegidas ou nas zonas da Rede Natura 2000, enquanto a REN e a RAN servem para garantir a funcionalidade do sistema", explica Henrique Pereira dos Santos. "Assim como para prevenir riscos para as próprias populações, pois as urbanizações em zonas inundáveis ou sobre falésias, por exemplo, oferecem perigos", adianta Francisco Ferreira.

Sidónio Pardal argumenta que estas são definições novas. Porém, no diploma que deu origem à REN, datado de 1983, estabelece-se que "a Reserva Ecológica Nacional vem salvaguardar, em determinadas áreas, a estrutura biofísica necessária para que se possa realizar a exploração dos recursos e a utilização do território sem que sejam degradadas determinadas circunstâncias e capacidades de que dependem a estabilidade e fertilidade das regiões, bem como a permanência de muitos dos seus valores económicos, sociais e culturais".

Segundo a Comissão Nacional da REN, "verifica-se que a REN e a RAN são aqui [na proposta do ISA] assumidos como regulamentos urbanísticos, a par de qualquer instrumento de gestão territorial, quando, na verdade, estas duas reservas devem ser entendidas como servidões, com o objectivo de assegurar a protecção dos recursos considerados fundamentais para a manutenção e preservação do equilíbrio ecológico e de uma estrutura biofísica básica, indispensável ao uso sustentado do território".

Não foi possível conhecer a posição que o Ministério do Ambiente terá em relação a esta proposta, dada a indefinição, na semana passada, sobre o titular da pasta no novo executivo.

Proposta Defende Supremacia dos Planos Directores Municipais
Terça-feira, 20 de Julho de 2004

Na proposta de Sidónio Pardal para a revisão do regime legal das reservas ecológicas e agrícolas nacionais, é defendida a exclusividade dos Planos Directores Municipais na afectação dos usos do solo.

"Todos os diplomas e informações que contribuem para determinar a afectação dos usos do solo devem convergir para uma planta de usos do solo formalizada em Plano Director Municipal (PDM), o qual deve ter a prerrogativa de ser o único plano onde se regulamentam, de forma integrada e global, os usos do solo", defende o estudo.

Desta forma, "os demais instrumentos de planeamento podem dar contributos ou mesmo determinações de ordem política, técnica e administrativa sobre a afectação de usos do solo, mas essas instruções só deveriam adquirir plena eficácia quando integradas e instituídas em sede de PDM". Sidónio Pardal acrescenta que "os espaços afectos ao uso agrícola protegido, assim como os espaços que contêm valores naturais a conservar, seriam demarcados e enquadrados em PDM independentemente de posteriores desenvolvimentos".

Na sequência desta linha de raciocínio, a proposta do ISA defende que a delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN) é feita por uma carta de valores que incluiria as áreas protegidas, os sítios da Rede Natura 2000, as áreas do regime florestal e, tal como no modelo vigente, os cursos de água, albufeiras, ecótonos ribeirinhos, praias, cordões dunares e arribas fora do espaço urbano. Retira do regime as zonas de infiltração máxima e as zonas declivosas.

Seriam as câmaras a definir essa carta de valores, encomendando estudos científicos. "Mas como não se definem regras para esses estudos, todo o processo não é controlável", critica Henrique Pereira dos Santos, um dos signatários de um manifesto de cidadãos onde se criticavam as opções que estavam a ser seguidas por Sidónio Pardal. Além de que, desta forma, não se garantirá que haverá continuidade das delimitações entre concelhos vizinhos, perdendo-se assim a noção de rede biofísica e a necessária conectividade dos sistemas, que é a razão de ser da REN, apontam os críticos.

Após esta delimitação, a REN seria aprovada por Assembleia Municipal e ratificada pelo Governo. O mesmo se passaria com a RAN. Não é proposta a criação de uma entidade para fiscalizar o cumprimento destas disposições. Cada vez que se modifica o PDM, a REN e a RAN podem também ser modificadas.

São estas últimas disposições que mais críticas levantam. "Estas reservas designam-se por 'nacionais' porque os problemas de gestão do ciclo da água e dos nutrientes não podem ser considerados exclusivamente a um nível municipal, e porque se trata de salvaguardar valores que são de todos os cidadãos de hoje e do futuro", defendem os subscritores do manifesto.

"A REN e a RAN São as Culpadas do Desordenamento do Território"
Por ANA FERNANDES
Terça-feira, 20 de Julho de 2004

Sidónio da Costa Pardal, arquitecto paisagista, opôs-se à criação da Reserva Agrícola Nacional e da Reserva Ecológica Nacional desde que estas chegaram à lei portuguesa, há mais de 20 anos. A sua ideia base é que, ao terem-se classificado estas zonas para controlar a expansão urbanística desregrada, "se considerou que em todo o território que não estava abrangido pelas reservas se podia fazer tudo".

No estudo que fez sobre a revisão do regime legal destas figuras defende que "é incontestável que os actuais diplomas da RAN e da REN não tiveram eficácia na salvaguarda e valorização dos recursos naturais". Pelo contrário, "tiveram, como efeito lateral, o abandono do território e hoje constata-se que o território está mais desordenado, a paisagem mais degradada, as linhas de água e os aquíferos em geral mais contaminados".

O arquitecto considera que a REN e a RAN não passam de "estratagemas de controlo da economia" por quem quer deter o poder, não só sobre o território, como sobre as mais-valias imobiliárias.

"O problema é determinantemente económico e tem muito a ver com as regras do mercado imobiliário e com a estrutura e dinâmica do povoamento", defende. Para Sidónio Pardal, o planeamento deveria ter sido feito ao contrário: regular os quatro por cento do território que podem estar afectos ao uso urbano e considerar o restante como espaço rústico, onde as urbanizações seriam muito condicionadas e mesmo proibidas. "Em vez disso, classificou-se 17 por cento do território com a RAN, que foi o mesmo que dizer que 83 por cento do país passava a ser urbanizável", defende.

"Quais os efeitos da RAN e da REN sobre o mercado imobiliário? Uma resposta menos atenta dirá que estas são um travão ao avanço das urbanizações e da especulação urbana que lhes está associada. Observando melhor, constata-se que a especulação urbanística tem que ser resolvida dentro das políticas urbanas, ficando claro que nos espaços rústicos, fora dos perímetros urbanos, não há urbanizações, independentemente do regime dos solos serem ou não da RAN ou da REN", lê-se no estudo coordenado por Pardal.

Para o arquitecto, "a disciplina territorial alicerça-se na capacidade e na educação com que se tratam os espaços urbanos": "Vencido esse desafio, neutralizam-se as pressões sobre o espaço rústico e tudo se torna mais fácil."

As atenções deveriam estar, assim, voltadas para as zonas a urbanizar e não para o espaço rústico. "A questão é apresentada como se a RAN e a REN contivessem ideias ordenadoras, o que não acontece, e relativamente ao controlo dos famigerados espaços a urbanizar (correspondentes a menos de um por cento do território) ninguém se empenha na sua programação e planificação de pormenor, concepção arquitectónica e paisagística, colocação regulada no mercado e conservação do património edificado."

Direito de propriedade e direito de construir

Sidónio Pardal isenta as câmaras desta culpa: "As autarquias há décadas que não possuem instrumentos eficazes para proceder à disciplina urbanística, não têm competências nas áreas classificadas, não controlam os espaços afectos à RAN e à REN." Mesmo os conteúdos dos planos directores municipais, da responsabilidade das edilidades, "são na generalidade imposições das comissões de acompanhamento mais ou menos decorrentes de planos e regimes especiais e no final ninguém se identifica nem responsabiliza pelos resultados", considera.

Nesta linha de raciocínio, defende a transferência de um real poder para as câmaras sobre o uso do território, às quais deveria competir "apresentar o seu programa de expansão urbana, considerando os produtos imobiliários que pretende fomentar e promover, e indicando os preços de referência reguladores de mercado". Face a este programa, "seria determinada a extensão de terrenos a urbanizar".

No estudo, onde a propósito da revisão da REN e da RAN todas estas questões são abordadas, Sidónio Pardal debruça-se também sobre o direito de propriedade e se este corresponde, ou não, ao direito a construir. Para concluir que não, ficando a cargo da câmara a decisão sobre a atribuição ou não deste direito aos particulares.

Apesar disso, considera que um proprietário com terrenos abrangidos pela REN deve ver consagrada a faculdade de ser expropriado "uma vez que [esta classificação] implica limitações drásticas ao conteúdo do direito de propriedade do solo, tão graves e intensas, que atingem - ao ponto de quase esvaziar - o 'valor' do prédio ou da 'substância económica' do direito". Neste valor, no entanto, não estaria contemplada a possibilidade de construir.